Jogfigyelés - Jogszabályi változások

2011. április 18.

Magyarország Alaptörvénye (a sajtót illetve médiát érintő részei)

Az Országgyűlés április 18-án  elfogadta, a köztársasági elnök április 25-én aláírta és kihirdette a március 14-én benyújtott javaslat alapján Magyarország Alaptörvényét. Az Alaptörvény 2012. január 1. napján lép hatályba. A sajtószabadságra vonatkozó rész szövege a vita során módosult, de továbbra sem tartalmazza a szólásszabadságra vonatkozó hivatkozást.
Az Alaptörvény IX. cikke foglalkozik a véleménynyilvánítás és a sajtószabadság kérdésével. Az elfogadott és kihirdetett szöveg a következő:

„IX. cikk
(1) Mindenkinek joga van a véleménynyilvánítás szabadságához.
(2) Magyarország elismeri és védi a sajtó szabadságát és sokszínűségét, biztosítja a demokratikus közvélemény kialakulásához szükséges szabad tájékoztatás feltételeit.
(3) A sajtószabadságra, valamint a médiaszolgáltatások, a sajtótermékek és a hírközlési piac felügyeletét ellátó szervre vonatkozó részletes szabályokat sarkalatos törvény határozza meg.”


Ez a megfogalmazás a hatályos Alkotmány vonatkozó rendelkezéseitől több ponton is eltér.

Az Alkotmány véleménynyilvánításra és a sajtó szabadságára vonatkozó része már az elmúlt egy év során is változott. 2010. július 6-án az ún. médiacsomag részeként módosította az Országgyűlés az Alkotmánynak a véleménynyilvánítás szabadságát illetőleg a kommunikációs alapjogokat tartalmazó 61.§-át. Ezt követően 2010. december 23-án módosult ismét az Alkotmány: az ez alkalommal beiktatott VIII/B. fejezete kifejezetten tartalmazta a Nemzeti Média- és Hírközlési Hatóságra vonatkozó rendelkezéseket, beleérve az elnöke által gyakorolt rendeletalkotási jogot is.

Ezek az új alkotmányos rendelkezések előre vetítették és meghatározták a 2011. január 1-től hatályos médiatörvények tartalmát is. A sajtószabadságról és a médiatartalmak alapvető szabályairól szóló 2010. évi CIV. törvény (Smtv.) alapvetően megismételte az Alkotmány vonatkozó rendelkezéseit, amelyeket részleteiben a médiaszolgáltatásokról és a tömegkommunikációról szóló 2010. évi CLXXXV. törvény (Mttv.) fejtett ki.

Az Alkotmány hatályon kívül helyezésével a médiatörvényeket megalapozó alkotmányos szabályok is megszűnnek 2012. január 1-jén, helyükbe az Alaptörvény rendelkezései lépnek. A kormánypárti képviselők által 2011. március 14-én előterjesztett új alkotmány-javaslat, a Magyarország Alaptörvényéről szóló T/2627. sz. törvényjavaslat azonban már csak részben illetve helyenként eltérően tartalmazta a sajtóra-médiára a hatályos Alkotmányban vonatkozó rendelkezéseket.

Az Alaptörvényt az Országgyűlés április 18-án elfogadta, a köztársasági elnök április 25-én aláírta és kihirdette Magyarország Alaptörvényét.

Az alábbiakban a hatályos Alkotmány és az Alaptörvény különbségeit vizsgálom, több szempontból, de alapvetően a média és a sajtószabadság kérdéseit szem előtt tartva.

1. Véleménynyilvánítási szabadság, szólásszabadság
A hatályos Alkotmány 61.§-ának szövege 2010. július 7-től kezdődően így hangzik:

„Alk. 61. § (1) A Magyar Köztársaságban mindenkinek joga van a véleménynyilvánítás és a szólás szabadságához, továbbá a közérdekű adatok megismeréséhez, valamint terjesztéséhez.
(2) A Magyar Köztársaság elismeri és védi a sajtó szabadságát és sokszínűségét.
(3) A demokratikus közvélemény kialakítása érdekében mindenkinek joga van a megfelelő tájékoztatáshoz a közügyek tekintetében.
(4) A Magyar Köztársaságban közszolgálati médiaszolgáltatás működik közre a nemzeti önazonosság és az európai identitás, a magyar, valamint a kisebbségi nyelvek és kultúra ápolásában, gazdagításában, a nemzeti összetartozás megerősítésében, illetőleg a nemzeti, etnikai, családi, vallási közösségek igényeinek kielégítésében. A közszolgálati médiaszolgáltatást az Országgyűlés által választott tagokkal működő autonóm közigazgatási hatóság és független tulajdonosi testület felügyeli, céljainak megvalósulása felett pedig az állampolgárok egyes, törvényben meghatározott közösségei őrködnek.
(5) A közérdekű adatok nyilvánosságáról szóló törvény, valamint a sajtószabadságról és a médiatartalmak alapvető szabályairól rendelkező törvény, továbbá a médiaszolgáltatások felügyeletéről szóló törvény elfogadásához a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges.”

Az Alk. 61.§ szövege tartalmazza tehát a véleménynyilvánítás és a szólás szabadságához, valamint a közérdekű adatok megismeréséhez és terjesztéséhez való jogot, valamint azt, hogy a Magyar Köztársaság elismeri és védi a sajtó szabadságát és sokszínűségét, és hogy a demokratikus közvélemény kialakítása érdekében mindenkinek joga van a megfelelő tájékoztatáshoz a közügyek tekintetében.

Ez a paragrafus rögzíti a közszolgálati médiaszolgáltatás szerepét is, valamint azt, hogy a közszolgálati médiaszolgáltatást az Országgyűlés által választott tagokkal működő autonóm közigazgatási hatóság és független tulajdonosi testület felügyeli, céljainak megvalósulása felett pedig az állampolgárok egyes, törvényben meghatározott közösségei őrködnek. Ez a szabály tartalmazza többek között a médiatörvények kétharmadosságát is.

Ezzel szemben az új Alaptörvény IX. cikkének szövegében nem találhatók a szólás szabadságára vonatkozó rendelkezések, sem bármiféle utalás a közszolgálati médiaszolgáltatókra és azokra a garanciális rendelkezésekre, amelyek elvben meghatároznák a közmédia függetlenségét (a közérdekű adatokra vonatkozó rendelkezések az Alaptörvény VI. cikkében szerepelnek). Az Alkotmánybíróságnak a 61.§-ra vonatkozó jogértelmezése szerint a szólás szabadságának joga a véleménynyilvánítási jogból, mint a kommunikációs jogok anyajogából levezethető. Kérdés, hogy az Alkotmányra vonatkozó korábbi alkotmánybírósági gyakorlat mennyiben lesz releváns az Alaptörvény tartalmának értelmezésekor.

A közügyekről való „megfelelő” tájékoztatáshoz való jog helyett viszont az szerepel az új szövegben, hogy „Magyarország …. biztosítja a demokratikus közvélemény kialakulásához szükséges szabad tájékoztatás feltételeit”.

Ez a megfogalmazás előrelépést jelent a hatályos szabályokhoz képest, mert lefordítja „mindenki” passzív jogát az állami kötelezettség nyelvére.

Ha még a meglehetősen tágan értelmezhető „demokratikus közvélemény kialakulásához szükséges” kifejezést is elhagyták volna belőle, semmiféle bizonytalanság nem maradna a tekintetben, hogy az állam nem avatkozhat bele alkotmányosan a szabad tájékoztatás rendszerébe. Így azonban továbbra is fennmarad a kérdés: ki mondja meg, hogy milyen mértékű és -jellegű tájékoztatás szükséges a demokratikus közvélemény kialakulásához, és vajon az azt meghaladó mértékű vagy attól eltérő jellegű tájékoztatás feltételei is szabadok lesznek-e Magyarországon?

A szólás szabadságára, és a közszolgálati médiaszolgáltatókra vonatkozó szabályok eredetileg csak az Alkotmány 2010. július 6-i módosításával kerültek be a 61.§-ba, az Alaptörvény szövege szerint ezek ismét kikerülnének az alkotmányból.

Megállapítható tehát, hogy az Alaptörvény IX. cikke túlnyomórészt visszatérne az Alkotmány 61.§-ának az 1989-es – a 2010. évi módosításig változatlan – szövegéhez.

Egy fontos kivétel azért van: nem került „vissza” az Alaptörvénybe az Alkotmányból tavaly júliusban törölt rendelkezés, amely a tájékoztatási monopóliumok megakadályozásáról szóló törvényt is kétharmadossá tette.

Önmagukban ezek az alkotmányos változtatások nem teszik szükségessé a médiatörvények módosítását. Azok a rendelkezések, amelyek a véleménynyilvánítás szabadságával vagy a sajtószabadsággal a hatályos Alkotmány alapján ellentétesek lennének, ellentétesek maradnak az új Alaptörvény alapján is, amelyek nem, azok továbbra sem lesznek ellentétesek.

Ugyanakkor a közszolgálati médiaszolgáltatókra vonatkozó alkotmányos garanciák (autonóm közigazgatási hatóság és független tulajdonosi testület követelménye stb.) kihagyása az Alaptörvényből azt eredményezheti, hogy nehezebb (vagy egyenesen esélytelen) lesz támadni ezen az alapon a felügyeleti illetve tulajdonosi szervezetek választásának szabályait illetve politikai befolyásolási lehetőségüket.

Nem vezethető le továbbá az Alaptörvényből az államnak az az alkotmányos kötelezettsége, hogy közszolgálati médiaszolgáltatókat tartson fenn. Ezek a kötelezettségek azonban – az alkotmányos garanciák nélkül – továbbra is levezethetők az Smtv-ből, ahol a „közönség jogai” cím alatt szerepelnek.

Véleményem szerint mivel a közszolgálati médiaszolgáltatókra vonatkozó szabályok nem kerültek bele az Alaptörvénybe, annak hatályba lépésével megszűnik az alkotmányos védelmük.

2. A Nemzeti Média- és Hírközlési Hatóság
Az Alkotmány 2010. december 23-i módosítása iktatta be az Alk. VIII/B. fejezetét, amely a Nemzeti Média- és Hírközlési Hatóságról valamint az elnöke által gyakorolt rendeletalkotási jogról szól.

Ez az idén január 2-án hatályba lépett rendelkezés már egyáltalán nem szerepel az Alaptörvényben. Nincsen benne utalás sem a Nemzeti Média- és Hírközlési Hatóságra, sem az elnök rendeletalkotási jogára.

Egy általánosabb rendelkezés azonban megoldja a kérdést. Az Alaptörvény T. cikk (2) bekezdése határozza meg, hogy mi a jogszabály. A felsorolásban szerepel az ún. önálló szabályozó szerv vezetőjének rendelete.

Az elfogadott szöveg alapján az Nemzeti Média- és Hírközlési Hatóság önálló szabályozó szervnek minősül. Ezt egy módosító javaslat rendezte el, a törvényjavaslat eredeti szövege szerint ugyanis – valószínűleg tévedésből – nem felelt volna meg az NMHH az önálló szabályozó szerv fogalmának, ugyanis utóbbinak vezetőjét a 23. cikk szerint a köztársasági elnök nevezi ki, előbbi vezetőjét pedig a miniszterelnök. Miután az elfogadott módosító javaslat kiegészítette a 23. cikk szövegét a miniszterelnöki kinevezéssel, a jövőben nem lesz akadálya annak, hogy az NMHH elnöke, mint önálló szabályozó szerv vezetője, rendeletet adjon ki.

3. Sarkalatos (kétharmados) törvények
Az Alaptörvény szóhasználata eltér a jelenlegi Alkotmánytól abban a körben, amely törvényeknél a kétharmadosságot írja elő. A jelenlegi szabályok szerint a „sajtószabadságról és a médiatartalmak alapvető szabályairól szóló” valamint a „médiaszolgáltatások felügyeletéről” szóló törvény elfogadása/módosítása igényli a jelenlévő képviselők kétharmadának igenlő szavazatát.

Az  Alaptörvény szerint a „sajtószabadságra, valamint a médiaszolgáltatások, a sajtótermékek és a hírközlési piac felügyeletét ellátó szervre” vonatkozó szabályok lennének ún. sarkalatos törvények, azaz a jelenlévő képviselők kétharmadának szavazatát igénylők.

Annak a jelentőségét, hogy mit jelent a médiatartalmak alapvető szabályairól szóló törvény kihagyása a sarkalatos törvények közül, egyelőre nem lehet felmérni. A hatályos Alkotmány szerint nemcsak a sajtószabadságról szóló törvény, hanem a médiatartalmak alapvető szabályairól szóló törvényt is kétharmaddal kell elfogadni, született is ilyen törvény (Smtv.) Kérdés, hogy ez a törvény a jövőben a médiatartalmakra vonatkozó részében egyszerű többséggel módosítható-e? Kérdés, hogy a többi, korábban kétharmados többséggel meghozott törvény (mint pl. az Mttv.) a jövőben egyszerű többséggel módosítható-e, ha nem szerepel az ún. sarkalatos törvények között, és az Alaptörvény nem is tartalmaz rá vonatkozó utalást?

Ezekre a kérdésekre remélhetőleg választ adnak az Alaptörvény átmeneti illetve végrehajtási rendelkezései, melyekre vonatkozóan az Alaptörvény záró rendelkezéseinek megfelelően külön törvényt köteles benyújtani a Kormány. Annál is inkább szükség van további rendelkezésekre, mert az Alaptörvény a hatályba lépéséről rendelkezik ugyan, de elmulasztja hatályon kívül helyezni a jelenlegi Alkotmányt.

2011. április 25. – kihirdetett törvény