Jogfigyelés - Jogszabályi változások

2013. június 20.

Az információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról szóló 2011. évi CXII. törvény módosításáról (második elfogadás)

2013. évi XCI. törvény
Június 11-én másodszorra is elfogadta az Országgyűlés az információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról szóló 2011. évi CXII. törvény módosításáról szóló T/10904. sz. törvényjavaslatot, melyet a köztársasági elnök megfontolásra küldött vissza. Első ránézésre úgy tűnik, mintha javult volna a szöveg. Második ránézésre kissé árnyaltabbá válik a kép.
Az előzmények
Április 28-án, vasárnap (!) nyújtotta be dr. Cser-Palkovics András és dr. Vass Imre fideszes képviselő az Infotv. módosításáról szóló törvényjavaslatot. Az Országgyűlés a javaslatot – több civil szervezet tiltakozása ellenére – kivételes sürgős eljárásban április 30-án, azaz két nap alatt(!) változtatás nélkül elfogadta. Akkori Jogfigyelésünkben mi is felhívtuk rá a figyelmet, hogy a megváltozott szabályok amellett, hogy alkalmasak az oknyomozó újságírás ellehetetlenítésére, sértik a közérdekű adatokhoz való hozzáférés alkotmányos jogát is.
A törvényt a köztársasági elnök május 8-án megfontolásra visszaküldte az Országgyűlésnek, mely az újraindult eljárásban 2013. június 11-én ismét elfogadta a javaslatot. Ez alkalommal azonban – az Alkotmányügyi bizottság zárószavazás előtti módosító javaslatával összhangban – valamelyest változtattak a szövegén.
 
Az Infotv. és a „külön törvény” kapcsolata (korábbi 2.§, jelenlegi 1.§)
Az első alkalommal elfogadott törvény 1.§-a súlyosan relativizálta az információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról szóló 2011. évi CXII. törvény (a továbbiakban: Infotv.) alkalmazhatóságát. Kimondta ugyanis, hogy az Infotv. hatálya „nem terjed ki a külön törvényben szabályozott tájékozódási, iratmegismerési, betekintési és másolatkérési jogokra”. E látszólag ártatlan rendelkezés lehetővé tette volna, hogy a jövőben akár egyszerű feles törvények is úgy szabályozzák a tájékozódási (alkotmányos alapjog!) és az ennek lényegét kitevő iratmegismerési, betekintési, másolatkérési jogokat, ahogyan akarják.
Hiába tartalmaz az Infotv. megfelelő garanciákat arra nézve, hogy bárki hozzáférhessen a közérdekű adatokhoz, ha egy másik törvény speciális törvényként jogosult lerontani azzal, hogy a maga módján beszabályozza a témájába tartozó adatokról való tájékozódást. Ilyen esetben ugyanis nem az általános Infotv-t, hanem a speciális törvényt kellett volna alkalmazni, mert az új rendelkezés szerint az Infotv. hatálya nem terjedt volna ki az abban szabályozott tájékozódási jogra. Szélső esetben akár az összes feles törvény tartalmazhatott volna egyfajta tájékozódási klauzulát, bekorlátozva a hatókörébe tartozó témában a tájékozódás jogát.
Ezt a legalábbis félreértelmezhető rendelkezést az Alkotmányügyi bizottság módosítója – a köztársasági elnök álláspontjára figyelemmel – elhagyta a szövegből.
Nem változtatott azonban az Infotv. 26.§ (2) bekezdésének módosításán, amely mégis csak feljogosít egy ma még nem is létező speciális törvényt ( a „közfeladatot ellátó személy jogállására vonatkozó törvény”-t) arra, hogy rendelkezzen a közérdekből nyilvános személyes adatok honlapon történő közzétételéről. Erről a témáról egyébként az Infotv. 1. melléklete is rendelkezik. Nem szolgálja a jogbiztonságot, ha külön törvények másként szabályozzák ugyanazt a tárgyat – ha mégis szükség van speciális rendelkezésekre, elé szokták tenni, hogy „e törvény keretei között”, és akkor egyértelmű, hogy valóban csak technikai és kiegészítő rendelkezésekről lehet szó, melyek nem lehetnek ellentétesek az általános törvénnyel. Tény, hogy a korábbi parttalan „külön törvény” megjelölésnél jobb, ha megjelölik azt a konkrét törvényt, amely eltérő szabályokat tartalmazhat. Az is tény, hogy egy ilyen megoldás lehetőséget teremt a szigorúbb szabályok alóli kibújásra.
Hogy még kevésbé legyünk elégedettek, arról a törvény más rendelkezései is gondoskodnak. Hiába maradt el ugyanis a korábbi 1.§, a „külön törvény” kifejezés újra felbukkan majd az Infotv. 30.§-át módosító 3.§-ban (lásd ott).
 
Célhoz kötöttség (korábbi 2.§, jelenlegi 1.§)
Változatlanul mondja ki a másodszorra is elfogadott, az Infotv. 26.§ (2) bekezdését módosító szabály, hogy a közérdekből nyilvános személyes adatok a „célhoz kötött adatkezelés elvének tiszteletben tartásával terjeszthetőek.” Ez annyit jelent, hogy az adatkéréskor részletezni kell, hogy milyen célra kérik az adatot, és attól eltérő célra az nem használható fel, nem csak az adatkérő, hanem mások által sem. Ha tehát az adatot pl. állampolgári tájékozódás céljára kérik, annak alapján újságcikket nem lehet a felhasználásával írni, vagy ha cikk céljára kérték, akkor az adatot pl. büntető feljelentéshez nem használhatják, sőt, az elvileg közösségi oldalon sem osztható meg. Ilyen korlátozás korábban az Infotv-ben nem volt – de a közérdekből nyilvános adatokhoz való hozzáférés szabályait jelenleg tartalmazó Ptk-ban sincs. Ez komoly korlátozást jelent az adatigénylők ill. az adatok terjesztői számára.
 
Üzleti titok vs. közérdekből nyilvános adat (korábbi 3.§, jelenlegi 2.§)
Az Infotv. hatályos 27.§ (3) bekezdése jelenleg azt mondja ki, hogy az üzleti titok megismerésére a Polgári Törvénykönyvben (Ptk.) foglaltak az irányadók. A most másodszorra is változatlanul elfogadott módosítás először is a hatályos Ptk. 81.§ (3) bekezdésének meghatározását gyakorlatilag átemeli az Infotv-be. Ez tartalmi változást nem jelent. Ez a rendelkezés azt mondja ki, hogy „nem minősül üzleti titoknak az állami és a helyi önkormányzati költségvetés, illetve az európai közösségi támogatás felhasználásával, költségvetést érintő juttatással, kedvezménnyel, az állami és önkormányzati vagyon kezelésével, birtoklásával, használatával, hasznosításával, az azzal való rendelkezéssel, annak megterhelésével, az ilyen vagyont érintő bármilyen jog megszerzésével kapcsolatos adat, valamint az az adat, amelynek megismerését vagy nyilvánosságra hozatalát külön törvény közérdekből elrendeli.”
A módosítás kiegészíti az Infotv. 27. §-át két új bekezdéssel, amelyben kimondja, hogy az államháztartás alrendszerébe tartozó személlyel pénzügyi vagy üzleti kapcsolatot létesítő személy köteles e jogviszonnyal összefüggő közérdekből nyilvános adataira vonatkozóan bárki számára tájékoztatást adni. Ha a tájékoztatásra kötelezett a tájékoztatást megtagadja, a felette törvényességi felügyelet gyakorlására jogosult szerv eljárását lehet kezdeményezni.
Ezek a szabályok csak 2014. március 15-én lépnek hatályba, akkor, amikor az új Ptk. is hatályba lép. Az az új Ptk, amelyet úgy fogadtak el, hogy enélkül a módosítás nélkül NEM tartalmazná azokat a szabályokat, amelyeket a hatályos Ptk. rendel a közérdekből nyilvános adatokra nézve.
Rendkívül fontos és nagyon jó, hogy ezeket a rendelkezéseket elfogadták. Nélkülük ugyanis a közérdekből nyilvános adatok megismerésére vonatkozó jog az új Ptk. hatálybalépésével teljes egészében megszűnt volna Magyarországon. Csak az a célhoz kötöttség ne volna… (ld. előző pont)
 
Visszaélésszerű számlaigénylők? (korábbi 4.§, jelenlegi 3.§)
A sajtó körében a legnagyobb felzúdulást az először elfogadott törvénynek az Infotv. 30.§-át új (7) bekezdéssel kiegészítő 4.§-a okozta, kiegészülve azzal, hogy a törvény az új szabályokat a folyamatban lévő ügyekben is alkalmazni rendelte. A szabályt az előterjesztők az ún. „visszaélésszerű adatigénylések” okozta terhelésekkel indokolták.
Ezt a módosítást „magára vette” az atlatszo.hu oknyomozó portál, teljes joggal és teljes mellszélességgel.
A módosítás első változata kimondta volna ugyanis, hogy „A közérdekű adat megismerése iránti igény teljesítése nem eredményezhet a külön törvényben szabályozott ellenőrző szervek ellenőrzési jogosítványaival azonos mélységű és terjedelmű adatbetekintést és adatkezelést.” Felhívom rá a figyelmet, a szövegben még csak nem is közérdekből nyilvános, hanem kifejezetten közérdekű, azaz szigorúan nyilvánosnak minősülő adatokról volt szó!
Az, hogy a törvény gyakorlatilag az adatkezelőre bízta volna, milyen „mélységű és terjedelmű” adatbetekintést ill. adatkezelést enged a közérdekű adatok megismerése terén, álláspontunk szerint teljes jogbizonytalanságot eredményezett volna, a közérdekű adatok megismeréséhez való jogot súlyosan sértve. Ugyanakkor ez a rendelkezés az Alaptörvény VI. cikkébe is ütközött, amely egyértelműen és korlátozásmentesen kimondja, hogy mindenkinek joga van a közérdekű adatok megismeréséhez és terjesztéséhez.
A köztársasági elnök is hasonló felismerésre jutott, habár az alkotmányellenességre nem hivatkozott levelében – ha arra hivatkozott volna, az Alkotmánybíróságnak kellett volna kifogásait megküldenie.
A másodszorra elfogadott törvény valamennyire pontosított a szövegen, de nem változtatott annak súlyosan korlátozó, ennél fogva az Alaptörvénybe ütköző jellegén.
Az Infotv. 30.§ új (7) bekezdésének másodszorra elfogadott szöveg így szól: „A közfeladatot ellátó szerv gazdálkodásának átfogó, számlaszintű, illetve tételes ellenőrzésére irányuló adatmegismerésekre külön törvények rendelkezései irányadók. Ha erre való hivatkozással az adatigénylés elutasításra kerül, az adatigénylő az Infotv. 52.§-a alapján a Hatóságnál bejelentéssel vizsgálatot kezdeményezhet.”
Már megint azok a külön törvények! Hiszen elmaradt a korábbi 1.§, amely megengedte volna, hogy az Infotv. hatályán kívüli törvények határozzanak meg tájékozódási, iratmegismerési, betekintési és másolatkérési jogokat!
Ez a szabályozás – hasonlóan elődjéhez – alkotmányellenes, ezért elfogadhatatlan. Az Alaptörvény VI. cikkében írt, a közérdekű adatok megismeréséhez és terjesztéséhez való jogot az Infotv. sem korlátozhatja, nem hogy egy „külön”, esetleg feles törvény! Egy ilyen albérletbe adott jogosítvánnyal kívánják megakadályozni, hogy a közpénzekből történt kifizetések számlái adott esetben megismerhetők legyenek?
Fügefalevél csak, hogy az új szabály az adatigénylés fenti indokokból való elutasítása esetére lehetőséget ad az adatigénylő számára a Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság eljárásának igénybevételére. Az Infotv. 52.§ szerinti eljárás nem közigazgatási hatósági eljárás, tehát a bejelentő nem ügyfél. Az eljárás eredményeként elkészült jelentés bíróság előtt nem támadható meg, ellene semmilyen jogorvoslati lehetőség nincs. A Hatóság kezéből pedig éppen a törvény veszi ki az eszközt: ha egy konkrét számla másolatát kéri az adatigénylő, az adatgazda joggal tagadja meg annak kiadását a most beiktatott új szabály alapján, a Hatóság ha akarná, sem kényszeríthetné az ellenkezőjére.
 
Folyamatban lévő ügyek (korábbi 5.§, jelenlegi 4.§)
Változatlan maradt az a rendelkezés is, hogy a törvény korlátozó szabályait a hatálybalépésekor folyamatban lévő eljárásokban is alkalmazni kell.
Továbbra is fennáll tehát a gyanú, hogy aktuálpolitikai indokból született a módosítás. Lehetséges, hogy a trafikpályázat kapcsán kitört országos botrány nyomait eltussolandó – de nem kizárt, hogy más aktuális adatigénylés (is) állhat az ügy hátterében.
 
2013. június 11 – másodszorra is elfogadott, kihirdetett törvény
Ha a fenti Jogfigyeléssel kapcsolatban további ismertetést, elemzést, szakvéleményt vagy előadást szeretne, kérjük, vegye fel velünk a kapcsolatot a  tartalom@mediajogfigyelo.hu  címen. Kérdését, észrevételét a Médiajogfigyelő hivatalos Facebook oldalára várjuk.